Onderzoeksprotocol Rekenkamer

Fase 0: onderwerpkeuze

Onderzoeksprogramma

Het initiatief een bepaald thema te onderzoeken wordt in beginsel genomen bij het opstellen van het onderzoeksprogramma. Het onderzoeksprogramma geeft aan welke onderwerpen de Rekenkamer van plan is te onderzoeken en wat daartoe de redenen zijn. Het onderzoeksprogramma wordt elk jaar vastgesteld. Het betreft echter een dynamisch document. De keuze voor te onderzoeken onderwerpen kunnen om moverende redenen, bijvoorbeeld vanwege de actualiteit en veranderende inzichten, wijzigen.

De Rekenkamer houdt bij het selecteren van onderwerpen rekening met wensen vanuit de gemeenteraad. Keuzes voor het programma vinden plaats na afstemming met de auditcommissie en gemeentesecretaris. De suggesties van de klankbordgroep van de raad spelen in de besluitvorming over het onderzoeksprogramma een belangrijke rol.

Voorts houdt de Rekenkamer zelf actief potentiële thema’s bij die spelen binnen het bestuur, onder andere door het volgen van het raadsprogramma, de raadsagenda’s, de berichten in de media en de lange termijnagenda. Ook kunnen inwoners suggesties aandragen voor onderzoek. De Rekenkamer onderhoudt daartoe contact met relevante actoren (bv. de leefbaarheidsadviseurs).

Gemeenteraadsleden kunnen, ook buiten het onderzoeksprogramma om, een verzoek doen om naar een bepaald beleid of thema onderzoek te verrichten. In het onderzoeksprogramma en binnen het budget van de Rekenkamer wordt daartoe in voorkomende gevallen ruimte vrij gemaakt. Bij een onderzoek op verzoek kan de situatie zich voordoen dat de Rekenkamer om een aanvullende financiering vraagt. Indieners van verzoeken worden schriftelijk en gemotiveerd op de hoogte gebracht van de reactie op zijn/haar verzoek.

Selectiecriteria

De Rekenkamer hanteert selectiecriteria. Deze criteria (in willekeurige volgorde) zijn niet cumulatief en bieden een richtsnoer voor het maken van keuzen voor te onderzoeken onderwerpen.

1. Het onderwerp dat wordt onderzocht, heeft aantoonbaar maatschappelijke gevolgen; het gaat niet over incidentele gebeurtenissen; het onderzochte beleid heeft een duurzaam karakter en raakt burgers;
2. Het gaat over een onderwerp dat behoort tot de taken van de gemeente; het gemeentebestuur is politiek en/of juridisch aanspreekbaar voor haar optreden op het betreffende terrein;
3. Er is sprake van twijfel over de doeltreffendheid, doelmatigheid en/of rechtmatigheid;
4. Op het betreffende terrein doen zich één of meer risico’s voor;
5. Het gemeentebestuur kan het onderzochte beleid bijstellen; het moment van rapporteren stelt de gemeenteraad in staat de uitkomsten mee te nemen bij kader stellende besluiten; het onderzoekt leidt tot nieuwe inzichten en heeft een leereffect;
6. De omvang of groei van de uitgaven voor het onderwerp zijn aanzienlijk; het onderwerp werd nog niet eerder grondig onderzocht; het onderwerp staat niet gelijktijdig ook op het programma van het interne doelmatigheidsonderzoek;
7. De verdeling over de organisatieonderdelen en beleidsterreinen wordt weerspiegeld in een evenwichtige keuze van de te onderzoeken onderwerpen.

Fase 1: Vooronderzoek

Vooruitlopend op de keus voor het doen van een onderzoek naar een bepaald thema oriënteert de Rekenkamer zich op het betreffende beleidsveld en op de politiek-bestuurlijke context. In deze oriënterende fase wordt onder meer gekeken naar de (wettelijke) normen die op het betreffende beleidsterrein gelden en naar de afspraken die er in de raad over het betreffende beleidsterrein zijn gemaakt. Ook wordt zonodig in deze fase het onderzoek dat andere Rekenkamers of derden op het betreffende beleidsveld hebben verricht, geraadpleegd. In deze fase wordt tevens beoordeeld in welke mate aan de selectiecriteria wordt voldaan. Het vooronderzoek wordt bij de gemeentesecretaris aangekondigd. De suggesties vanuit de ambtelijke organisatie (bijvoorbeeld vanuit de directie, de afdeling concern control of de vak afdeling) worden in het vooronderzoek betrokken. Het vooronderzoek wordt afgesloten met een besluit over het al dan niet opstellen van een onderzoeksopdracht.

Fase 2: Onderzoeksopdracht

In de onderzoeksopdracht wordt de vraagstelling van het hoofdonderzoek weergegeven, eventueel uiteengelegd in deelvragen. In de opdracht kan worden aangegeven welk normenkader moet worden gehanteerd. Het is echter ook mogelijk dat de onderzoeker gevraagd wordt om aan te geven welke normatieve uitgangspunten gebruikelijk zijn.

De onderzoeker wordt gevraagd welke onderzoeksmethoden worden gevolgd, welke documenten en dossiers worden geraadpleegd, welke informanten worden gehoord, welke ambtelijke inzet op welk moment wordt gevraagd en welke expertise wordt ingezet.

Het behoort tot de mogelijkheden dat ook (een portefeuillehouder namens) het college in het hoofdonderzoek wordt geïnterviewd. Indien mogelijk wordt vooraf aangegeven op welke wijze het verzamelde materiaal wordt vergeleken. Bij de beschrijving van feitelijke gebeurtenissen stelt de Rekenkamer als voorwaarde dat tenminste twee bronnen worden geraadpleegd. Uitspraken van informanten worden gecheckt op conformiteit met gegevens in geautoriseerde documenten. In voetnoten wordt naar de geraadpleegde bronnen verwezen.

Als vanzelfsprekend wordt gevraagd dat het onderzoek zorgvuldig, betrouwbaar, degelijk, onpartijdig en objectief plaatsvindt. De Rekenkamer hecht ook aan een voortvarende doorlooptijd. De onderzoeker dient duidelijk te maken volgens welke planning en tijdpad wordt gewerkt, ook wat betreft het ambtelijke hoor en wederhoor en de verstrekking van de bestuurlijke reactie. Daarnaast vraagt de Rekenkamer aan de
 
onderzoeker helder taalgebruik en leesbaarheid. Het rapport moet voldoen aan de toegankelijkheidseisen. Onderzoeksbureaus ontvangen het onderzoeksprotocol. Van het onderzoeksbureau wordt verwacht dat ze zich houdt aan dit protocol.

De Rekenkamer kan opdracht geven voor een (diepgaand) hoofdonderzoek. Echter het is ook mogelijk te kiezen voor andere onderzoeken, zoals een doorwerkingsonderzoek, waarin onderzoek wordt gedaan naar het vervolg en implementatie van aanbevelingen uit een eerder onderzoek van de Rekenkamer. Ook kan de Rekenkamer kiezen voor een zogeheten quick-scan, een kort onderzoek dat een snelle oplevering van aanbevelingen beoogt. Een andere mogelijkheid betreft het opstellen van een raads- cq. beleidsbrief.

De onderzoeksopdracht bevat dus onderzoeksvragen, levert een aanzet voor een kader en wordt benut om offertes aan te vragen.

Nadat de Rekenkamer het onderzoeksopdracht heeft vastgesteld, wordt dit op de website geplaatst en wordt de raad en het college middels een brief op de hoogte gesteld. Ook wordt de opdracht toegezonden aan de gemeentesecretaris.
 

Fase 3: keuze onderzoeker

De Rekenkamer kan één of maximaal twee leden aanwijzen die het onderzoek zelf uitvoeren. Het betreffende lid dan wel leden brengt/brengen een transparante offerte uit. De budgethouder, de griffier, beoordeelt de offerte op de financiële onderbouwing en overige randvoorwaarden.

Onderzoekswerkzaamheden kunnen tevens worden uitbesteed aan een extern onderzoeksbureau. In principe worden drie bureaus benaderd om aan de hand van de onderzoeksopdracht een onderzoeksplan en bijbehorende offerte uit te brengen. De Rekenkamer volgt het inkoopbeleid van de gemeente, maar kan hier van afwijken indien zij dit nodig acht.

Bij risico op belangenverstrengeling wordt de onderzoeksopdracht in principe niet aan een bureau gegund. Van mogelijke belangenverstrengeling is sprake wanneer een bureau op het betreffende beleidsterrein de afgelopen vier jaren werkzaam was, is of wordt voor de gemeente Westerkwartier.

Op basis van een vergelijking en een gesprek met bureaus maakt de Rekenkamer een definitieve keuze. De niet gekozen bureaus worden schriftelijke en gemotiveerd op de hoogte gebracht van hun afwijzing.
 

Fase 4: uitvoering hoofdonderzoek

De eindverantwoordelijkheid en de regie blijft tijdens het onderzoek bij de Rekenkamer liggen. Belangrijke beslissingen over de inrichting en voortgang van het onderzoek worden door de Rekenkamer genomen. De Rekenkamer wijst uit haar midden een lid als aanspreekpunt (cq. projectleider) aan. Het aanspreekpunt is actief betrokken bij het onderzoek en fungeert als klankbord voor de onderzoeker. Het aanspreekpunt van de Rekenkamer is verantwoordelijk voor de dagelijkse voortgang van het onderzoek en is naast de secretaris het primaire aanspreekpunt voor het bureau. In voorkomende situaties is het mogelijk dat het aanspreekpunt (al dan niet samen met één van de overige leden) een deel van het onderzoek, medeonderzoek, op zich neemt.

Voor aanvang van het onderzoek vindt een startgesprek plaats in aanwezigheid van in ieder geval: een ambtelijk contactpersoon onderzoekers, aanspreekpunt en secretaris van de Rekenkamer. De gemeentesecretaris wijst een contactpersoon aan die gedurende het onderzoek de onderzoekers van de Rekenkamer behulpzaam is bij de coördinatie van de gegevensverzameling.

Gaandeweg het onderzoek kan de situatie zich voordoen dat het wenselijk is de opzet te wijzigen. De Rekenkamer is daartoe bevoegd. Bij substantiële wijzigingen kan de Rekenkamer de raad, het college en de gemeentesecretaris informeren
 
Tijdens de uitvoering van het onderzoek worden de benodigde gegevens verzameld en worden de geplande vergelijkingen uitgevoerd. Van de gevoerde gesprekken wordt een verslag opgesteld dat ter kennisname aan de gesprekspartners wordt gezonden. Het doel van deze activiteiten is het vinden van een antwoord op de opgeworpen deelvragen.

Soms is het nodig ook toegang te verkrijgen tot vertrouwelijke gegevens die betrekking hebben op intern beraad, privacy gevoelige zaken of fabricagegegevens. In deze gevallen conformeren de onderzoekers zich volledig aan de door het gemeentebestuur in acht genomen vertrouwelijkheid. De onderzoekers tekenen, op verzoek van de ambtelijke organisatie dan wel de Rekenkamer, een verklaring waarin zij toezeggen de in het kader van het Rekenkameronderzoek verkregen gegevens strikt vertrouwelijk te behandelen.

De antwoorden op de onderzoeksvragen worden opgenomen in een concept nota van bevindingen. Deze concept nota van bevindingen wordt vastgesteld door de Rekenkamer. Hiermee wordt de gegevensverzameling gesloten. Dit brengt met zich mee dat nagekomen informatie, behoudens uitzonderlijke gevallen, niet meer wordt meegenomen.

Fase 5: ambtelijk hoor en wederhoor

De concept nota van bevindingen wordt aan de ambtelijke organisatie voorgelegd voor een ambtelijk hoor en wederhoor. Met het oog op de objectiviteit van de gepresenteerde gegevens streeft de Rekenkamer naar een nauwgezette controle door de ambtelijke organisatie van de gepresenteerde feiten. Doel van deze feitencheck is om de bevindingen te verifiëren en feitelijke onjuistheden weg te nemen. Feiten die niet eenduidig kunnen worden vastgesteld, blijven buiten beschouwing bij het opstellen van het bestuurlijke rapport. Bij een omvangrijk of ingewikkeld onderzoek wordt gevraagd om de opmerkingen bij de nota van bevindingen schriftelijk kenbaar te maken. Hierdoor kan in het gesprek naar aanleiding van de ambtelijke feitencheck de nadruk worden gelegd op de hoofdlijnen.

De concept rapport (nota van bevindingen) bevat nog niet de conclusies, noch de aanbevelingen. Na het verkrijgen van de ambtelijke reacties wordt – daar waar nodig – het conceptrapport aangepast en vervolgens vastgesteld. Het streven is er opgericht dat het rapport beknopt is en (zonder bijlagen) niet meer dan dertig pagina’s omvat. Het vastgestelde rapport vormt de basis voor het concept bestuurlijke nota.

Na afsluiting van de fase van ambtelijk hoor en wederhoor kan met de ambtelijke contactpersonen een interne werkconferentie worden gehouden waarbij de bevindingen tegen het licht worden gehouden en wordt verkend welke beleidsaanpassingen de doelmatigheid, doeltreffendheid of rechtmatigheid van het te voeren bestuur kunnen verhogen.

De Rekenkamer hecht aan een voortvarende doorlooptijd. De maximale termijn voor ambtelijk hoor en wederhoor wordt beperkt tot vier weken.

Fase 6: opstellen bestuurlijk rapport

Het rapport vormt het uitgangspunt voor het opstellen van het bestuurlijke rapport cq. aanbiedingsbrief. De bestuurlijke nota wordt opgesteld door het aanspreekpunt. Een extern bureau kan gevraagd worden daartoe input en suggesties te geven. De bestuurlijke nota bevat de conclusies naar aanleiding van de feitenverzameling, de feitenvergelijking en de toepassing van het normatieve kader. In de bestuurlijke nota worden de conclusies over de geconstateerde rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van het door de gemeente gevoerde bestuur getrokken. Deze conclusies kunnen de aanleiding vormen voor het formuleren van aanbevelingen.

Voordat de bestuurlijke nota aan de raad wordt toegezonden, wordt de conceptversie (inclusief onderzoeksopdracht en -rapport)voor een bestuurlijke reactie voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders. Het college maakt een eigen afweging over hetgeen zij zal opnemen in zijn reactie. Het is gebruikelijk dat het college in de reactie aandacht besteedt aan het al dan niet onderschrijven van de conclusies en/of het al dan niet overnemen van de aanbevelingen. Het komt voor dat het college ingaat op de
 
relevantie van de opgeworpen onderzoeksvraag, op de kwaliteit van het uitgevoerde onderzoek of de houdbaarheid van de getrokken conclusies. De bestuurlijke reactie van het college wordt altijd integraal opgenomen in het eindrapport.

De Rekenkamer kan er ook voor kiezen om de bestuurlijke reactie te vragen middels een gesprek met een lid van het college van burgemeester en wethouders. Van dit overleg wordt dan een verslag gemaakt, die opgenomen wordt in het eindrapport.

De maximale termijn voor het geven van de bestuurlijke reactie, dus inclusief besluitvorming, stelt de Rekenkamer op vier weken. Mocht daar aanleiding toe zijn, dan stelt de Rekenkamer in reactie op de bestuurlijke reactie een nawoord op.
 

Fase 7: publiceren bestuurlijk rapport

De rapporten van de Rekenkamer zijn openbaar. De openbaarheid middels publicatie en een persbericht wordt door de Rekenkamer niet eerder gedaan nadat de raad, het college en de gemeentesecretaris kennis hebben kunnen nemen van het rapport. Om de doorwerking van de conclusies en aanbevelingen te bevorderen, wordt veel aandacht besteed aan de leesbaarheid, vormgeving van de bestuurlijke rapporten en aantrekkelijkheid van presentaties. Het aanspreekpunt dan wel de voorzitter van de Rekenkamer staat de pers te woord. Ook geeft het aanspreekpunt (dan wel het externe onderzoeksbureau) een toelichting op het rapport indien de raad om een toelichting vraagt.