Onderzoeksopdracht afvalinzameling

Inleiding

De onderzoeksagenda van de Rekenkamer van de gemeente Westerkwartier 2020 - 2021 geeft aan dat onder meer is gekozen voor een rekenkameronderzoek naar de afvalinzameling. Na de herindeling is de inzameling geharmoniseerd. Er is vervolgens veel te doen geweest over aspecten als nieuwe routes, tarieven en communicatie daarover. De inventarisatie bij de fracties laat zien dat het merendeel van de fracties afval als relevant thema ziet, ook heeft de Rekenkamer het verzoek gekregen om de rechtmatigheid van de aanbesteding te onderzoeken. Afvalinzameling betreft een complex onderwerp: het kan gaan over zaken als keuzes in het beleid (voor/nascheiding), verloop van de aanbesteding, tarieven in vergelijking met andere gemeenten, social return on investment, doeltreffendheid en doelmatigheid van de processen ophalen en verwerken. Er is sprake geweest van een juridische procedure. Dit vraagt om een nadere afweging ten aanzien van de formulering en inkadering van de onderzoeksvraag. In dit onderzoeksvoorstel worden de onderzoeksvragen van het rekenkameronderzoek naar afvalinzameling geformuleerd.

Voortraject

Binnen de herindeling zijn de contracten van de voormalige gemeenten op het gebied van afvalinzameling zoveel mogelijk geharmoniseerd. Deze inzamelcontracten eindigden eind december 2019. In de raadsbrief van 12 maart 2019 wordt erop gewezen dat het vanwege omvang en complexiteit noodzakelijk is om begin 2019 te starten met de aanbesteding. Op diezelfde datum heeft het college de uitgangspunten voor de aanbesteding vastgesteld. Het betreft de aanbesteding voor de inzameling van rest- en gft-afval en de brongescheiden stromen. Dit zijn twee specifieke inzamelwijzen die middels twee percelen in het bestek zijn opgenomen. De belangrijkste uitgangspunten die het college benoemd zijn:

• De inzameling wordt aanbesteed; eventuele publieke samenwerking wordt t.z.t. onderzocht.
• Er is sprake van brongescheiden inzameling waarbij rest- en gft-afval separaat worden ingezameld volgens het Diftar-principe op basis van gewicht.
• lnzet van 5% social return (sroi) in de inzameling van rest- en gft-afval en het PSO 30+ (Prestatieladder Sociaal Ondernemen) certificaat of gelijkwaardig in de brongescheiden inzameling.
• Diftar plus vastrecht, gedifferentieerd tarief voor rest- en gft-afval.
• Inzamelvoertuigen uitrusten met dieselmotoren en laten rijden op bio0-diesel. Oudere voertuigen moeten voldoen aan de Euro 6 norm. Gedurende de looptijd van het contract wordt gedeeltelijk overgeschakeld op waterstof.
• Toepassen van de methode ‘economisch meest voordelige inschrijving op basis van de beste prijs/kwaliteitsverhouding’, waarbij de kwaliteit maatgevend is.

De planning gaat uit van afronding van de voorbereidingsfase in mei 2019 waarna de aanbestedingsfase aanvangt (Europese openbare aanbesteding). De definitieve gunning is voorzien medio augustus 2019 en de start van het contract per 1 januari 2020 (bron: bijlage raadsbrief 12 maart 2019).

Op 27 augustus 2019 wordt de gemeenteraad per brief geïnformeerd over de uitkomsten van de aanbesteding. Voor wat betreft perceel 1 (gft-afval) zal de opdracht door het college aan het bedrijf Renewi (voorlopig) gegund worden. Op perceel 2 (brongescheiden stromen) heeft één partij ingeschreven waarbij niet aan de budgettaire randvoorwaarden is voldaan, waarop het college (op 20 augustus 2019) heeft besloten de mededingingsprocedure met onderhandeling (MMO) op te starten (dus vooralsnog niet te gunnen). Deze procedure maakt het mogelijk om het gesprek aan te gaan met die partij over de gedane aanbieding, uitleg te krijgen over het gedane aanbod en met de inschrijver hierover te onderhandelen om alsnog tot een acceptabel aanbod te komen. Het college waarschuwt de gemeenteraad dat een dergelijke onderhandeling tijd kan gaan kosten en dat er wellicht een overgangsperiode nodig is om de continuïteit vanaf 1 januari 2020 te waarborgen.

Voorts wordt erop gewezen dat er rekening mee moet worden gehouden dat de kosten voor inzameling van brongescheiden stromen voor 2020 hoger kunnen uitvallen.

Op 28 oktober 2019 meldt het college de gemeenteraad dat er gesprekken gaande zijn met het bedrijf HRM o.b.v. MMO. Op dat moment is er op korte termijn geen zicht op een positieve uitkomst. Het college constateert dan ook dat de standpunten van beide partijen nu nog te ver uit elkaar liggen om op korte termijn tot een oplossing te komen. Wel is HRM bereid gevonden om gedurende een overgangsjaar (2020) de inzameling uit te voeren (tegen een hogere vergoeding). De bedoeling is dat uiterlijk 31 maart 2020 de MMO zal zijn afgerond.

Op 7 november 2019 informeert het college de gemeenteraad over een ‘gat’ in de afvalbegroting van meer dan 2 mio waardoor een tariefsverhoging noodzakelijk is. Het tarief kan in de jaren daarna deels weer omlaag, echter door het creëren van een egalisatiereserve ontstaat er een meer stabiele meerjarige tariefstelling. Overigens meldt het college dat de onderhandeling met HRM kan leiden tot ‘mutaties in de meerjarige doorkijk’.

Op 14 april 2020 laat het college de gemeenteraad weten dat er een onderhandelingsakkoord is bereikt met HRM (voor de periode vanaf 2021). Volgens het college is de prijs, ten opzichte van de oorspronkelijke aanbieding, aanmerkelijk gezakt doordat sommige aanbestedingseisen losgelaten of versoepeld zijn en de contractduur is verlengd.

Naar aanleiding van vragen in de raad en reacties van inwoners is duidelijk dat er vragen leven over de tarieven, de aanbesteding en de inzet van werknemers met een arbeidsbeperking. Vanuit de samenleving is er zorg over de verhoging van het tarief voor de afvalstoffenheffing.

Op 4 september 2020 was er ten aanzien van de aanbestedingsprocedure een uitspraak in kort geding waartegen geen hoger beroep is ingesteld, wel kan er nog een bodemprocedure worden opgestart.

Onderzoeksvraag

Op basis van de groslijst heeft de Rekenkamer voor de onderzoeksagenda 2020- 2021 onder andere gekozen voor onderzoek naar afvalinzameling. Daarbij is als motivering genoemd dat afvalinzameling alle inwoners raakt en naar aanleiding van vragen in de raad en reacties van inwoners in de lokale pers is duidelijk dat er vragen leven over de tarieven, de aanbesteding en de inzet van werknemers met een arbeidsbeperking. Er zijn volgens de onderzoeksagenda vragen te formuleren over de rechtmatigheid (aanbesteding), doelmatigheid (tarieven) en doeltreffendheid (social return in investment). Het onderwerp wordt niet al door de gemeente zelf onderzocht.

De feitelijke afvalinzameling is een dienst die aan ieder huishouden en iedere organisatie binnen de gemeente geleverd wordt, waar een tarief tegenover staat. Deze dienst is de uitkomst van een proces dat op politiek-bestuurlijk niveau start met het formuleren van beleidsdoelen. Overigens kunnen die doelen meer omvatten dan afvalinzameling op zich, bijvoorbeeld social return. Dus voor meerdere doelen kan het domein ‘afvalinzameling’ een middel zijn. In de keten van beleid tot burger zijn er vele aspecten zoals:

1. Formuleren van beleidsdoelen (menging van beleidsdoelen vanuit meerdere domeinen zoals milieu, afval, social return).
2. Keuze in scheidingsmethodiek (zoals bronscheiding versus nascheiding).
3. Inzet werknemers met arbeidsbeperking (inzet in afvalinzameling versus andere opties voor social return).
4. Kostenefficiency (doelmatigheid; tarieven voor burgers; mate van kostendekkendheid,etc.).
5. Formuleren van wensen en eisen als basis voor de aanbesteding
6. Uitvoering van de aanbesteding(rechtmatigheid)
7. Uitkomst van de aanbesteding
8. Daadwerkelijk functioneren (nieuwe) wijze van afvalinzameling met de geselecteerde partijen.
9. Communicatie met de inwoners en organisaties (algemeen en t.a.v. de dienstverlening op zich).
10. Communicatie met de gemeenteraad.
11. Op alle onderdelen: vergelijking met andere gemeenten c.q. intergemeentelijke samenwerking(benchmark).

Tussen al deze aspecten is de rechtmatigheid van de uitvoering van de aanbesteding (punt 6) een onderdeel. Na het formuleren van wensen en eisen ten aanzien van de gewenste dienstverlening en dienstverlener (punt 5) is het te zien als een proces met een uitkomst (punt 7). De Rekenkamer is van mening dat een dergelijke benaderingswijze, waarbij punt 6 (rechtmatigheid) buiten beschouwing blijft in het onderzoek, kan voorkomen dat er een samenloop kan ontstaan met de rechtsgang. De Rekenkamer vindt een dergelijke samenloop niet wenselijk en wil zich geen oordeel vormen over specifieke juridische aspecten.

Opgemerkt wordt dat (eventueel toekomstig) onderzoek naar het gemeentelijk aanbestedingsbeleid en bijbehorende -procedures, inclusief het rechtmatigheidsaspect, vraagt om een bredere focus dan één casus. Ook dit is meegenomen in de afweging om in dit onderzoek, specifiek gericht op één beleidsterrein, de rechtmatigheid van de aanbesteding niet mee te nemen.

Het onderzoek zal zich derhalve richten op de input (‘wat wordt beoogd?’) en de output (‘wat is ervan terechtgekomen?’).

De onderzoeksvragen luiden als volgt:

1. Beoordeel de doelmatigheid en doeltreffendheid van de totstandkoming en het functioneren van de afvalinzameling vanuit ketenperspectief: van beleid tot en met de uiteindelijke dienstverlening, op basis van reguliere normenkaders (zoals wet- en regelgeving, brancherichtlijnen, etc.) en benchmarking. Hierbij blijft buiten beschouwing de rechtmatigheid van de aanbesteding.
2. Biedt de gemeenteraad mogelijkheden om haar kaderstellende en controlerende rol te versterken: wat zijn relevante indicatoren, die de raad zicht geven op de voortgang van de resultaten van beleid? Wat zijn de (toekomstige) beleidskeuzes waarop en wanneer de raad kan sturen?

Een drietal externe onderzoeksbureaus wordt verzocht een offerte uit te brengen voor dit Rekenkameronderzoek. Daarbij krijgen deze bureaus de ruimte om de onderzoeksvraag, vanuit hun expertise, nader aan te scherpen dan wel aan te vullen.

Proces

Drie externe onderzoeksbureaus wordt verzocht om uiterlijk 18 november 2020 (12.00 uur) offerte aan de Rekenkamer uit te brengen. Op 23 november 2020 voert een delegatie van de Rekenkamer gesprekken met minimaal twee van de externe bureaus. De Rekenkamer streeft ernaar om uiterlijk 27 november 2020 de opdracht aan één van de bureaus te kunnen verstrekken. In overleg met het te selecteren bureau zal een nadere planning worden opgesteld. Opgemerkt wordt dat de COVID-19 maatregelen waarschijnlijk gevolgen hebben voor de wijze waarop het onderzoek kan worden uitgevoerd.