Inwoners betrekken bij beleid

1 Onderzoek Rekenkamer

In het voorjaar van 2022 is de Rekenkamer gestart met een onderzoek naar de wijze waarop de gemeente Westerkwartier de inwoners betrekt bij beleidsontwikkeling en besluitvorming. De doelstelling van het onderzoek is de raad te informeren over de opbrengst van het betrekken van inwoners in vijf concrete trajecten. De onderzoeksvraag van de Rekenkamer is: op welke wijze is de input van inwoners opgehaald en verwerkt in beleid en besluitvorming? De Rekenkamer heeft bestudeerd op welke wijze de input van inwoners is opgehaald, is geanalyseerd en herkenbaar is verwerkt in het voorstel. Ook is onderzocht of het beleid nog is aangepast in de besluitvormingsfase. De Rekenkamer heeft voor dit onderzoek documenten bestudeerd en een interview gehouden met de betrokken beleidsmedewerker bij elk van de onderzochte processen. Voor dit onderzoek is geen normenkader opgesteld: het doel is informeren, zodat de raad bij het opstellen van beleid en regels rond participatie gebruik kan maken van inzichten, die voortvloeien uit een aantal doorlopen trajecten. De aanbevelingen krijgen daarmee een algemener karakter: het zijn tips voor de raad, college en organisatie in het omgaan met opbrengsten van participatie. Er is gekozen voor deelonderzoeken op vijf thema’s: sportakkoord, hernieuwbare elektriciteit, woonvisie, begraafplaatsenbeleid en cultuurbeleid. Zo ontstaat er een organisatie-breed beeld over de werkwijze bij het betrekken van inwoners. Het onderzoek is uitgevoerd door twee leden van de Rekenkamer in de periode maart tot augustus 2022. Deze Rekenkamerbrief behandelt eerst welk beleid de gemeente Westerkwartier over dit onderwerp heeft geformuleerd en welke aspecten aandacht behoeven als inwoners bij beleid worden betrokken (2). De brief vat daarna ieder traject kort samen en benoemt de belangrijkste inzichten bij ieder onderzocht traject (3). De trajecten worden vergeleken in een infographic (zie bijlage). De inzichten uit deze vergelijking (4) vormen de basis voor de aanbevelingen aan raad, college en organisatie in het werken met inwonersparticipatie bij beleid en besluitvorming (5). De inzichten uit de infographic zijn ter controle voorgelegd aan de medewerkers die geïnterviewd zijn en de brief als geheel is besproken met de portefeuillehouder om zo ook een bestuurlijke reactie te ontvangen. Het verslag daarvan is in deze brief opgenomen (6).

2 Participatie in het Westerkwartier

In de vorige collegeperiode was er geen specifiek beleid voor het betrekken van inwoners bij beleidsontwikkeling. Wel is het een belangrijk thema geweest, als onderdeel van het Dichtbij in het DNA van de gemeente Westerkwartier. Het programma Dichtbij is uitgewerkt in het dienstverleningsconcept van de gemeente. Ook door de aanstelling van leefbaarheidsadviseurs, het dorpsbudget en het Westerkwartierpanel geeft de gemeente vorm aan het betrekken van inwoners bij beleid en het stimuleren van initiatieven van inwoners. Daarover zijn in de organisatie geen vaste werkafspraken gemaakt (taakverdeling, expertise en processtappen). De raad geeft ook zelf vorm aan de D uit het DNA van Westerkwartier en heeft een werkgroep in het leven geroepen: de werkgroep Dichterbij. De werkgroep heeft gereflecteerd op inspraak en daarbij de waarde van burgerpanels bevestigd, maar ook tips geformuleerd voor inspraak en verwachtingenmanagement. De werkgroep heeft voor de huidige raad een aantal aanbevelingen geformuleerd die in deze nieuwe raadsperiode door een nieuwe werkgroep Dichterbij kunnen worden opgepakt. Een aanbeveling is om de focus te leggen op jeugdparticipatie, meedenkavonden met dorpsbelangen, een dialoog over lokale democratie, de instelling van een klankbordgroep en de verkenning van een participatieakkoord. In het nieuwe coalitieakkoord staat onder het thema ‘werken vanuit vertrouwen en verbinding’ dat het college de denkkracht van de samenleving wil gebruiken. ‘Participatie staat van origine voor actieve deelname aan besluitvormingsprocessen en gaat ervan uit dat inwoners invloed kunnen uitoefenen op het resultaat.’ Er is een voornemen geformuleerd voor het beter benutten van denkkracht, maar nog niet over de wijze waarop het college dat praktisch wil gaan uitvoeren. Het is de verwachting dat in de komende collegeperiode raad of college met een uitgewerkt plan komt voor het vormgeven aan meedenken en het opstellen van een participatieverordening. De organisatie is bezig met een Participatiebeleid, maar dat is nog niet afgerond en vastgesteld. Als het gaat om participatie is een aantal aspecten relevant. Allereerst is het verstandig om als gemeente een visie te hebben op de verhouding tussen participatie en representatie. Meer directe participatie van inwoners kan invloed hebben op de rol van de raad. Hoe meer ruimte de raad aan inwoners biedt, des te belangrijker is het dat de participatie representatief is. Dit vraagt van de raad positionering en bewuste keuzes, zowel in het algemeen als in ieder participatief proces afzonderlijk. Zowel doel als motief voor het inzetten van participatie is daarmee een eerste te onderzoeken aspect. In de onderzochte processen heeft de Rekenkamer daarom gelet op de doelstelling van de participatie, het representatieve karakter ervan en de mate waarin daarvoor bewust is gekozen. Een tweede aspect is de vorm van de participatie. Daarbij is relevant wie het initiatief heeft genomen en welke mate van invloed de inwoners en organisaties krijgen in het proces. Dat kan variëren van meedenken tot meebeslissen. Om dit in beeld te krijgen is gelet op initiatief, doel en de selectie van betrokken inwoners en organisaties. Een derde aspect is de werkwijze: welke instrumenten voor participatie zijn door de gemeente ingezet? De ingezette instrumenten bepalen in belangrijke mate de ruimte voor inbreng. Kunnen mensen reageren op een vragenlijst, open informatie verstrekken of zijn er vooraf gestructureerde gesprekken? De mate waarin de inhoud vooraf is gestructureerd heeft invloed op de uiteindelijke opbrengst van de participatie.

3 5x inwoners betrokken bij beleid

De Rekenkamer heeft deelonderzoeken uitgevoerd op een vijftal beleidsterreinen. Daarbij was aandacht voor doel, werkwijze, opbrengst en herkenbaarheid in het voorstel. De praktische informatie per onderzocht traject is overzichtelijk opgenomen in de bijlage bij deze brief, waarin alle trajecten naast elkaar zijn gezet.

Cultuurvisie - Ienvesteren ien geluk

Bij de totstandkoming van de cultuurvisie is voor de participatie geen projectplan geformuleerd en vastgesteld. Er is wel een opzet van een startnotitie gevonden, maar deze is niet vastgesteld of besproken in de raad. Er is gebruik gemaakt van de uitkomsten van inspraakavonden, die al voor de herindeling hebben plaatsgevonden en zijn vertaald in een manifest door Plack, een platform waar culturele organisaties bij zijn aangesloten. Medewerkers uit meerdere domeinen binnen de gemeente hebben meegewerkt. Als materiaal in het proces is gewerkt met sessies met praatkaarten en een brainstormsessie, waaraan vooral culturele organisaties hebben deelgenomen. Ook is gebruik gemaakt van informatie van inwoners uit een ander participatietraject: de omgevingsvisie. In de uiteindelijke visie wordt genoemd dat de input van Plack de belangrijkste basis voor het document is geweest. In de opzet van de visie zijn de uitkomsten van de brainstormavond herkenbaar. Op die avond waren ook vooral culturele organisaties aanwezig. De belangrijkste participanten zijn daarmee de culturele instellingen zelf. Inwoners zijn alleen zijdelings betrokken (via het manifest van Plack en de omgevingsvisie). In het raadsvoorstel worden ook alleen de organisaties als participant genoemd. De raad heeft de visie besproken en vastgesteld, maar in de aanloop geen rol gespeeld. Ook de raadsvergadering is beperkt aandacht geweest voor participatie.

Hernieuwbare elektriciteit

Bij de ontwikkeling van beleid rond het thema ‘hernieuwbare elektriciteit’ is niet gewerkt met een complete startnotitie of een projectplan, wel is een schema opgesteld als basis voor het proces, waarin vooral processtappen en tussenproducten zijn opgenomen. Voor wat betreft de betrokkenheid van inwoners is het schema zeer beknopt, er wordt niet of nauwelijks aandacht besteed aan de doelstelling van participatie, de rollen van diverse partijen, de onderbouwing van gemaakte keuzes en risico’s. Er zijn fysieke bijeenkomsten voor vertegenwoordigers van dorpsbelangen georganiseerd, er is een digitale enquête onder inwoners ingezet en een digitaal platform (SEP) gebruikt dat door de gemeente wordt gezien als ‘novum in Nederland’. Gedurende het proces werd duidelijk dat inwoners een heel verschillend kennisniveau hadden. Daardoor is het lastig geweest om tijdens de bijeenkomsten uit te wisselen en de opbrengst te duiden. Ondanks het ingezette instrumentarium bevat het uiteindelijke beleidsdocument de waarschuwing dat uit de enquête en op grond van de informatie van SEP (het digitale platform) geen representatieve conclusies kunnen worden getrokken. In het beste geval vormt de uitkomst van de analyse ‘een goede indruk van de mening van de inwoners over investeren in zon- en windenergie en de daarbij horende voorwaarden’, zoals wordt aangegeven in het finale beleidsdocument. Daarmee wordt de indruk gewekt dat er een beeld is van de mening van inwoners over een aantal dilemma’s dat kan worden ingezet als argument voor het maken van keuzes. De raad is aan de start en aan het eind van het proces door een raadsactiviteit betrokken en heeft de uiteindelijke visie vastgesteld. In het raadsvoorstel is weinig aandacht voor de participatie. Er wordt alleen gesteld dat er is geparticipeerd. De raad heeft daar in het debat niet uitgebreid bij stilgestaan.

Sportakkoord

Het sportakkoord is een set afspraken tussen de gemeente, de lokale sportaanbieders en maatschappelijke organisaties. De totstandkoming is een verregaande vorm van participatie, waarbij de gemeente één van de betrokken partners is. Het Huis voor de Sport heeft het participatieve proces voorbereid, begeleid en het uiteindelijke akkoord geschreven. In een procesplan staat de voorgenomen aanpak, het beoogde resultaat, de uitgangspunten en rollen. In de eerste werksessie is het netwerk verkend en de partijen die werden gemist zijn in volgende werksessies alsnog aangeschoven. In de twee vervolgsessies zijn zowel ambities als maatregelen/acties bedacht en is een kopgroep en zijn werkgroepen geformeerd die uitvoering geven aan het akkoord. De raad is geïnformeerd over het akkoord, maar heeft zelf geen rol gespeeld bij de totstandkoming, vaststelling of verdere uitvoering. De gemeente is verantwoordelijk voor de voortgang van het proces van uitvoering, maar de inhoud is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de ondertekenaars, vertegenwoordigd door de kopgroep. Het college is gehouden aan de afspraken uit het akkoord. Bij toekomstig beleid brengen ambtenaren de afspraken uit het akkoord in bij het opstellen van de voorstellen (denk aan de inrichting van een wijk of het aanleggen van een fietspad).

Woonvisie

Voorafgaand aan het opstellen van de visie is een startnotitie geschreven, die de raad heeft vastgesteld. De notitie bevat doel, aanleiding en achtergrond, inhoudelijke thema’s en het te volgen proces. Daarbij wordt ook een duidelijke rolverdeling gemaakt: de inwoners leveren kennis en inzicht, de keuzes worden gemaakt met de raad en de experts/belanghebbenden. Het benoemde doel van de participatie is: informatie delen en draagvlak creëren voor de woonvisie en het onderliggende onderzoek. Participatie vindt plaats op verschillende momenten en manieren, zoals gesprekken met makelaars, woonwagenbewoners, corporaties, huurdersorganisaties, provincie en medewerkers, maar ook een online enquête onder inwoners, een dorpenbijeenkomst een webinar en thematafels voor de gemeenteraad. Het is niet altijd duidelijk wat de omvang van de participatie is geweest, hoeveel deelnemers er waren en hoeveel gesprekken er zijn geweest. De opbrengst van de participatie is opgenomen in de bijlagen van het onderzoeksrapport. Er wordt regelmatig naar de opbrengsten verwezen in de woonvisie. Daarbij is niet altijd duidelijk wat de inbreng van inwoners is en of en waarom het wel of niet is overgenomen. Zowel raad als college zijn positief over het bewandelde traject, al heeft het wel lang geduurd. Na de participatie is er een inspraakronde geweest. De reacties uit de inspraakronde hebben nog geleid tot aanpassingen in de visie en tot debat in de raad.

Begraafplaatsenbeleid

Bij de ontwikkeling van het begraafplaatsenbeleid is een bewuste start gemaakt met participatie: er is een startnotitie opgesteld met aandacht voor de aanleiding, thema’s en richtvragen voor het beleid. Het doel van de participatie is het betrekken van belanghebbenden en inwoners, maar ook het verkrijgen van draagvlak voor toekomstige keuzes. De startnotitie is in de raad besproken en daarna aangepast. In de eerste ronde zijn gesprekken gevoerd met 5 uitvaartondernemers, -verzorgers en met vrijwilligers. Daarvan zijn verslagen gemaakt, die als directe input zijn benut voor de conceptversie. De uitkomsten zijn met de raad besproken, waarna deze breed zijn voorgelegd in een inspraakronde, via mail en website. De tweede ronde inspraak heeft input opgeleverd die door de organisatie is verwerkt en is voorzien van een uitgebreide reactie. Naar aanleiding daarvan zijn verdiepende gesprekken gevoerd met de betrokken partijen. Dit heeft de opties in het voorstel mede bepaald. Zo is naar aanleiding van de participatie gekozen om niet uit te breiden, omdat er elders voldoende mogelijkheden waren. En, hoewel werd getwijfeld aan de noodzaak voor een nieuwe begraafplaats, is het, gezien de gesprekken en het draagvlak, mogelijk gemaakt om een natuurbegraafplaats op te zetten en daarvoor een locatie te vinden. In de besluitvorming is op deze onderdelen een aanpassing gedaan door de raad. Er is alsnog besloten de mogelijkheid te bieden voor uitbreiding en er is ruimte gemaakt voor een tweede natuurbegraafplaats (aangenomen amendement). Bij de besluitvorming is in de raad discussie gevoerd over de inbreng van inwoners in de participatieronde en inspraakronde. Ook is waardering uitgesproken voor de wijze waarop de raad is betrokken in het proces.

4 Inzichten na bestudering van de processen

Uit de gesprekken met ambtenaren komt naar voren dat het betrekken van inwoners en organisaties ‘erbij hoort’ en ‘normaal’ is: dat is hoe je beleid maakt. De raad waardeert participatie en benoemt dat in de raadsvergaderingen als de voorstellen op de agenda staan. In de beleids- en raadsvoorstellen is in wisselende mate informatie over de participatie terug te vinden. Participatie wordt meestal gestart vanuit de bestuurlijke, ambtelijke lijn. Het is niet zo dat de raad erom vraagt. Er wordt niet altijd een duidelijk plan geformuleerd of een heldere doelstelling of rolverdeling afgesproken. De rolverdeling kan heel verschillend zijn: van beperkte betrokkenheid van de raad tot intensieve deelname aan het proces. Met name bij het begraafplaatsenbeleid en de woonvisie is de rol van de raad duidelijk geweest: inwoners en belanghebbenden leveren informatie en geven een mening, maar het is de raad die koers kiest en dilemma’s afweegt. Participatie bij het sportakkoord is het meest vergaand: ambities, doelen, maatregelen en een deel van de uitvoering is aan de betrokken partijen. De gemeente neemt verantwoordelijkheid voor het proces, de inhoud is aan de participanten. Maar, dat is een uitzondering, meestal blijft de rol van inwoners en organisaties beperkt tot het leveren van informatie of het aangeven van voorkeuren. Bij de uitvoering van de trajecten is vrijwel altijd een externe partij betrokken, ofwel vanuit expertise met dit soort processen (sportakkoord) of inhoudelijke expertise op een beleidsterrein (wonen). De externe partijen bieden een klankbord voor de medewerkers zelf, wat als prettig wordt ervaren. In de organisatie is geen vast beleid of aanspreekpunt voor participatieve trajecten en de ambtenaren waarderen de verschillende mogelijkheden die externen bieden, zeker ook de digitale bijeenkomsten. De organisatie is pragmatisch: als er recent materiaal ligt of materiaal uit een ander proces gebruikt kan worden, dan doet de organisatie dat. Daarmee is de inhoud niet altijd goed herleidbaar en de kwaliteit van de inhoud niet altijd controleerbaar. Er wordt een brede variatie aan vormen ingezet, veelal gericht op het verkrijgen van informatie. Als dat informatie is van een specifieke groep, werkt dat vaak prima. Met name bij de bredere instrumenten (enquête/webinar) is het echter lastig om kwalitatief goede informatie of heldere voorkeuren boven tafel te krijgen. Hoe meer mensen meedoen, des te beperkter de opbrengst. Hoe meer resultaten uit de participatie moeten komen, des te belangrijker is een gelijk kennisniveau en goede begeleiding. Een goed voorbeeld is de werkwijze met dilemma’s en bespreekpunten zoals gehanteerd bij het begraafplaatsenbeleid. Dat biedt een handreiking voor het gesprek met inwoners en bereidde raad voor op het maken van keuzes. Representatie wordt af en toe genoemd. De organisatie vindt het niet het belangrijkste aspect en de raad benoemt het nauwelijks. Alleen bij het begraafplaatsenbeleid stelde de raad naar aanleiding van de inbreng van insprekers vragen over de representatie. Representatie is niet iets dat wordt nagestreefd door de medewerkers. De herleidbaarheid van deelnemers is de ene keer helder beschreven, de andere keer niet. Ook is niet altijd duidelijk van waar de informatie vandaan komt en hoe de informatie is verwerkt. Ambtenaren zijn blij met alle informatie van inwoners. Ze zien het als een verrijking van eigen onderzoek en informatie. Ook bieden de participatieve trajecten voor hen een gelegenheid om de voorgenomen koers te checken en de mening van inwoners en organisaties te vragen. In de praktijk zijn het de ambtenaren en de externen die samen bepalen wat wordt opgehaald en hoe dat wordt verwerkt. De controle op de kwaliteit van de informatie is daarmee vooral aan de medewerkers zelf.

5 Aanbevelingen

Op basis hiervan formuleert de Rekenkamer een aantal aanbevelingen voor de raad en het college. De twee kernaanbevelingen zijn:

• Ontwikkel een visie op participatie en representatie als basis voor toekomstige participatietrajecten en ontwikkel als raad, college en organisatie samen de participatieverordening. Leg daarin vast wanneer representatie wel of niet belangrijk wordt gevonden en wanneer representatieve participatie wordt aangenomen.
• Als participatie wordt ingezet, doe dat dan projectmatig en op basis van een plan van aanpak of startnotitie waarin aandacht is voor doel, aanpak, opbrengsten, rollen en proces. Ook de achtergrondinformatie en te maken keuzes/afwegingen en betrokken belang(hebbend)en mogen in een plan van aanpak of startnotitie niet ontbreken. Bespreek de startnotitie in de raad en stel deze vervolgens vast.

Als vervolgens participatief wordt gewerkt, heeft de Rekenkamer de volgende aanbevelingen bij het uitvoeren van deze trajecten:

•  Om de aandacht voor participatie, de controle op doelen en werkwijze en eventuele eisen aan representatie mogelijk te maken is het raadzaam om in college- en raadsvoorstellen standaard een paragraaf over participatie op te nemen.
• Participatie is iets van burgers en organisaties. Deze groepen worden vaak gelijkgeschakeld, maar zijn dat in de praktijk niet. Organisaties hebben veelal eigen belangen en inwoners zijn in een dubbele rol betrokken (klant/afnemer van een organisatie, burger bij het beleid). Zorg dat duidelijk is waarom welke deelnemers welke rol in het proces hebben, onderbouw keuzes daarin en leg verantwoording af over de representativiteit van de deelnemers als dat relevant is.
• Getrapte participatie (via organisaties) heeft voor- en nadelen; breng dat in beeld en weeg dat af voorafgaande aan het beleidsproces. Als in belangrijke mate gebruik gemaakt wordt van data van derden (bijvoorbeeld een koepelorganisatie) dan dient de gemeente een goed beeld te hebben van de kwaliteit van die data.
• Draag zorg voor input-data voor beleid met een duidelijke bron en van recente datum. Kwantitatieve data vormen in de regel een essentiële basis voor beleidsformulering en hoort niet alleen thuis in een uitvoeringsprogramma.
• Voor het herleidbaar verwerken van de opbrengst is het werken met transparante documentatie essentieel. Draag er zorg voor dat het beleidsproces geordend verloopt (projectplanning en -control) en leg het verloop (inclusief relevante documentatie) vast zodat achteraf het hele proces gemakkelijk is te reconstrueren. Zorg ervoor dat de datering van documenten ook binnen het document plaatsvindt en niet alleen op metaniveau.
• Naast een intrinsieke motivatie om inwoners te betrekken (die in de organisatie al breed aanwezig is), is ook expertise vereist. Ontwikkel binnen de organisatie kennis en expertise zodat medewerkers ondersteund kunnen worden in het formuleren van doelen, het selecteren en inzetten van methoden en het verwerken van de opbrengst.

6 Bestuurlijke reactie

De onderzoekers van de Rekenkamer hebben deze Rekenkamerbrief besproken met de verantwoordelijk bestuurder, burgemeester Van der Tuuk en de ambtelijk contactpersoon vanuit de organisatie. Het college heeft waardering voor het onderzoek en herkent de conclusies. Participatie wordt al op veel manieren gedaan, maar nog niet vanuit een doordachte visie. Het college zou daarom graag zien dat raad en college het gesprek over participatief werken opstarten en komen tot doordacht en uitvoerbaar participatiebeleid. Het college onderschrijft de eerste twee kernaanbevelingen en gaat daarmee graag aan de slag. De overige aanbevelingen zijn wat het college betreft te veel in detail en zien zij als tips die het college mee kan nemen bij het opstellen van het participatiebeleid. Het college wil deze tips ter harte nemen, maar niet op voorhand overnemen, om zo ruimte te laten voor het beleidsproces en de keuzes die in dat proces worden gemaakt.